21 Oct Alejandra Luneke/ Vecinos de los “barrios críticos” evalúan 17 años de políticas de seguridad
Foto: Víctor Sepúlveda Venegas. Mural en Francisco Coloane, Bajos de Mena, Puente Alto
15 de octubre 2021/Tercera Dosis/ La investigadora CEDEUS, Alejandra Lunecke, sostiene que la droga (consumo y venta) emerge como una preocupación prioritaria para quienes habitan en barrios afectados por agudas condiciones de precariedad urbana y de exclusión social y económica, además de las balaceras, el porte de armas y delitos asociados al consumo, como robos y hurtos.
Vecinos de los “barrios críticos” evalúan 17 años de políticas de seguridad. Perciben un Estado ausente que aparece con actuaciones usualmente policiacas y de baja calidad. “En barrios afectados por las drogas el déficit del Estado social es acompañado por el híper control policial”, explica la autora.
La droga (consumo y venta) emerge como una preocupación prioritaria para quienes habitan en barrios afectados por agudas condiciones de precariedad urbana y de exclusión social y económica (Luneke, 2021). También lo son las balaceras, el porte de armas y delitos asociados al consumo, como robos y hurtos. Pese a que en Chile desde el 2001 se han implementado programas que buscan abordar dichos problemas, para quienes residen en estos barrios la respuesta en seguridad es insuficiente y/o desconocida.
Basado en el artículo “Violencia y seguridad en los márgenes urbanos: la respuesta chilena en los vecindarios (2001-2019)”, en las siguientes páginas se da cuenta sobre la percepción y evaluación que hacen vecinas y vecinos en los 33 barrios que han sido focalizados como barrios prioritarios por la política de seguridad pública y prevención del delito del Ministerio de Interior y Seguridad Pública [1]. Los datos muestran que existe un alto nivel de desconocimiento de las iniciativas vinculadas a la prevención de la violencia y el delito, y una mala evaluación de la policía en estos territorios.
Este artículo busca contribuir al debate en la materia, informar a los tomadores de decisión de política pública poniendo en el centro las preocupaciones y percepciones de la ciudadanía.
SEGURIDAD PÚBLICA EN LOS “BARRIOS CRÍTICOS”
Desde 2001 en adelante, el Ministerio de Interior y Seguridad Pública ha implementado programas y estrategias focalizadas en barrios afectados por el tráfico de drogas: los programas Barrio Seguro, Juntos Más Seguros, Barrios de Alta Complejidad, Barrios Prioritarios, la Iniciativa La Legua, y el plan Legua sin Muros (ver recuadro con detalles de las seis iniciativas).
Estos programas se han caracterizado por su focalización en barrios con alta vulnerabilidad socio delictual, teniendo una cobertura territorial disímil a lo largo del tiempo [2]. El gasto público asociado a ellos es de aproximadamente $ 40 mil millones [3] y no se conocen evaluaciones sobre su desempeño en el nivel micro local. En este escenario, la opinión de quienes habitan en estos vecindarios es relevante. El análisis muestra un gran nivel de desconocimiento de parte de las y los beneficiarios y falta de integralidad de la respuesta del Estado- También da cuenta del ejercicio discrecional del control que hace la policía contra sus habitantes.
DESCONOCIMIENTO Y LA FALTA DE RESPUESTA INTEGRAL
Al analizar sus diseños y metodologías de trabajo se observa que todos los programas citados comparten – aunque con énfasis distintos-, el enfoque de “factores de riesgo”. Este marco teórico sostiene que el delito y la violencia son resultado de factores individuales, sociales, físico ambientales e institucionales. Es decir, que el desarrollo del comportamiento criminal de los sujetos y su concentración territorial están explicados por características individuales (ej. consumo problemático de drogas), familiares (ej., padres delincuentes) sociales, (ej. alta desconfianza entre vecinos), institucionales (ej. no acceso a programas públicos) y físico ambientales (ej. deterioro urbano).
La teoría dice que interviniendo en estos factores disminuye la probabilidad que sujetos desarrollen trayectorias delictuales y que las comunidades sean menos vulnerables a los delitos. Desde el enfoque de los factores de riesgo, el solo control del delito y su punición no es suficiente y, por tanto, la respuesta pública debe implementar estrategias sociales, económicas, educativas, sicosociales con los grupos de mayor vulnerabilidad (Welsh y Farrington, 2012).
Sin embargo, el análisis detallado muestra que estas iniciativas han movilizado especialmente proyectos orientados a mejorar el entorno físico y los espacios públicos promoviendo el involucramiento de la ciudadanía y en mucho menor medida, estrategias que aborden los factores psicosociales, familiares y económicos y que inciden en el involucramiento delictual y que están también a la base del problema (Trebilcock y Luneke, 2019).
Por otra parte, y pese a la larga trayectoria de estos programas y a su énfasis en la focalización territorial (que son condiciones del éxito que tienen las estrategias internacionales en esta materia), al consultarles a los vecinos y vecinas de estos barrios su evaluación, lo primero que llama la atención es que para la mayoría estos programas son desconocidos. En el Gráfico 1 se observa que los planes de mejoramiento urbano, mediación o justicia vecinal, programas orientados a jóvenes, mujeres y/o programas deportivos reciben sobre un 65% de desconocimiento público.
Gráfico 1
Considerando que la focalización territorial fue definida por la prevalencia de delitos asociados a las drogas, su consumo problemático y la alta presencia de violencia interpersonal, se preguntó también por programas orientados al abordaje (prevención/tratamiento) de estos asuntos. La respuesta fue la misma: el 78,5% de los encuestados declaró no conocer programas orientados a prevenir o hacerse cargo de la violencia intrafamiliar, y el 77,7% dijo no conocer los programas orientados a prevenir el consumo de drogas (Gráfico 2).
Gráfico 2
Por otra parte, cuando sí conocen los programas, los vecinos y vecinas los evalúan mal. Como muestra el Gráfico 3, un 31,8% declaró que estos programas son pocos y poco útiles, y un 24,6% declaró que es poca la cantidad, aunque son útiles.
Gráfico 3
El nivel de desconocimiento de la oferta pública y su mala evaluación abre preguntas sobre los criterios de focalización usados para definir las micro áreas o grupos con los cuales se trabaja y el contenido de las intervenciones. Estudios han sugerido que muchas veces detrás de los criterios de focalización territorial y social se escinden redes de clientelismo que se despliegan desde los gobiernos locales hacia las comunidades (Arriagada, 2013), las que tienden a favorecer una y otra vez a los mismos micro sectores y grupos de los barrios. Estas redes y vinculaciones son muy decisivas a la hora de asignar los recursos públicos en los territorios.
POLICÍA: FALTA DE PROTECCIÓN Y USO DISCRECIONAL DEL CONTROL
Un debate que ha ocupado la atención pública en los últimos meses es la crisis de legitimidad de la policía chilena (Dammert, 2020) y en particular, de Carabineros. Un aspecto también abordado, aunque en menor medida destacado en el debate actual, refiere a la capacidad que Carabineros tiene de proteger y controlar los delitos en los vecindarios de manera cotidiana y dar protección a toda la ciudadanía. Diferentes estudios en el mundo y en América Latina muestran un déficit de vigilancia y protección en barrios afectados por drogas (Saborio, 2017) en contrapartida al híper control policial que se ejerce contra los pobres de la ciudad (Fassin, 2017, Warburg y Jensen, 2020).
Los resultados del estudio confirman los análisis realizados en otras ciudades y contextos. Como destaca el Gráfico 4, en los “barrios críticos” en Chile, el 34,2% de los vecinos y vecinas declaró que el control policial en el barrio es poco y poco útil para enfrentar los problemas de inseguridad que les preocupa y afecta.
Gráfico 4
Respecto de la percepción del tiempo de respuesta de Carabineros ante una emergencia, el 45,8% de los encuestados señaló que llegan tarde, mientras que el 35,8% opina que llegan a tiempo (Gráfico 5); un 10,9% cree que no llegan ante una emergencia y el 2,3% piensa que solo acuden de día al barrio.
Estos porcentajes coinciden también con lo percibido por la población chilena en general, según un estudio realizado por Malones y Dammert (2021) el que señala que sólo un 37% de los chilenos cree que la policía realiza de manera adecuada sus tareas en situaciones de emergencia.
Gráfico 5
En contrapartida al déficit cotidiano de vigilancia y asistencia policial, los encuestados destacan que ellos observan una cara de la policía poco amable en sus vecindarios: la aplicación de un alto número de procedimientos de controles de identidad a sus habitantes. Esta práctica que, si bien puede justificarse en tanto mecanismo de persecución de infractores de ley, ha sido cuestionada en distintos contextos. Para el caso europeo, Roche (2019) establece que su aplicación es selectiva, discrecional y abusiva sin mostrar resultados exitosos en materia de eficacia en la persecución penal. Fassin (2019) quien analiza la conducta de la policía francesa en los suburbios de París llega a la misma conclusión.
En Chile, el estudio publicado por Duce y Lillo (2020), muestra que los controles preventivos de identidad (Ley 20.931) han tenido un aumento explosivo desde su entrada en vigor (2016). Se registra un crecimiento de un 69% en el año 2019 con respecto al año 2017. Es decir, en el año 2019 hubo una tasa 282,1 controles por cada 100.000 habitantes, mientras que en otros países como España la tasa de controles es de 141 (en el año 2015) e Inglaterra y Gales alrededor de 7 en el período 2018 – 2019.
Los autores evidencian también que los controles son aplicados principalmente en la población masculina (81%), en jóvenes entre 18 y 29 años (36%) y están concentrados en la Región Metropolitana (31,2%). Con respecto a su efectividad, señalan que para el período del 2017 – 2018, apenas el 3,5% de las personas que fueron detenidas tenía una orden de detención vigente o pasó a control de detención.
Por otra parte, existen diversos análisis que destacan que en barrios afectados por las drogas el déficit del Estado social es acompañado por el híper control policial y militarización en América Latina. Destaca Wacquant (2008), que a los pobres urbanos se les abandona y castiga. Los datos que recogemos en el estudio confirman que la experiencia de contacto con la policía se hace mediante estos controles de identidad, pero también por la presencia permanente de Fuerzas Especiales [4] en los territorios. Cuando les preguntamos sobre la presencia de esta fuerza de tarea a nuestros encuestados, llama la atención que aproximadamente el 42% responde que es posible verlos todos los días o al menos una vez a la semana en el barrio (Gráfico 6).
En conclusión, existe información válida que da cuenta de un actuar policial discrecional e ineficiente en el control del delito; y hay suficiente evidencia también sobre la utilización discriminatoria de la herramienta policiaca en contra de ciertos grupos.
¿QUÉ HACER?
Los datos muestran que en estos territorios el Estado tienen un bajo grado de penetración social y alta presencia a través de su faceta de control. La forma en que se han focalizado los recursos públicos y el despliegue que hace la policía en los “barrios críticos” da cuenta de un modelo de seguridad que se acerca cada vez más al modelo de militarización policial usado en América latina y en otros contextos en los cuales la estrategia de “guerra contra las drogas” ha fracasado.
La respuesta frente al problema no ha sido evaluada en sus resultados o impactos, y es percibida de manera insuficiente o negativa por quienes residen en estos barrios. También, el estudio muestra que el control policial se ejerce sin existir relación entre su aplicación y la eficacia de las medidas. El déficit de protección y vigilancia ha sido reemplazado por un uso discrecional de los dispositivos de control que tampoco conocemos.
Frente a ello, es urgente repensar al Estado y sus instituciones en los territorios afectados por las violencias y la delincuencia, su forma de focalizar y gestionar el gasto público y la evaluación de las iniciativas. Debemos avanzar en estrategias sociales, urbanas y económicas articuladas, integrales y en consonancia con las necesidades y prioridades de quienes habitan en los territorios. El control y el castigo debe ser aplicado bajo principios de gradualidad, transparencia y de respeto irrestricto a los derechos humanos y su implementación por parte de la policía debe ser vigilada por otros agentes del Estado y, sobre todo, por la ciudadanía.
SEIS PROGRAMAS POCO CONOCIDOS Y MAL EVALUADOS
Los programas desplegados por el Estado desde 2001 se han caracterizado por su focalización en barrios con alta vulnerabilidad socio delictual. No se conocen evaluaciones de su desempeño en el nivel micro local. En este escenario, la opinión de quienes habitan en estos vecindarios es relevante. La encuesta que se presenta en este estudio muestra que para los vecinos de los llamados “barrios críticos”, estos programas son poco conocidos y cuando los conocen, los evalúan mal.
Programa Barrio Seguro (2001 – 2009). Combina distintas iniciativas de control e inteligencia policial con medidas de prevención social e inversión urbana para disminuir la violencia y el temor.
Iniciativa La Legua (2011 – 2014). Su objetivo principal fue “disminuir la violencia en la población La Legua para mejorar la calidad de vida de sus habitantes”. Su metodología tiene dos ejes: el eje de control, asociado principalmente a la intervención policial y el eje de prevención, que se compone de cinco ámbitos: fomento productivo, desarrollo urbano, desarrollo social, educación e identidad.
Programa Juntos Más Seguros. Si bien este programa no tuvo un foco exclusivo en el abordaje del tráfico de drogas, sí se implementó en barrios considerados de alta vulnerabilidad socio delictual con problemas similares.
Programa Barrios de Alta Complejidad (2015-2018). Su propósito declarado es “disminuir las condiciones de vulnerabilidad socio delictual de los barrios de alta complejidad mediante la ejecución de planes integrales de seguridad y proyectos de prevención y seguridad pública.
Programa Barrios Prioritarios (2019 – presente). Mantiene el mismo objetivo que el Programa Barrios de Alta complejidad, del cual se considera su continuador y su extensión (en territorios), a pesar de haber sufrido varios cambios en el diseño y precisiones metodológicas. Los problemas de seguridad se refieren principalmente a infracciones a las leyes de drogas y armas, presencia de crimen organizado, homicidios y violencia relacional. Plan Legua sin Muros. Lanzado por la administración Piñera en 2018. Se definió la instalación de un equipo de la Policía de Investigaciones en el territorio y el inicio de proceso de regeneración urbana a cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.