La persistencia del deterioro urbano en la periferia de las ciudades chilenas

"barrios críticos"
CIPER / 30 de enero de 2021 / Alejandra Rasse, INVESTIGADORA CEDEUS Y ACADÉMICA DE LA ESCUELA DE TRABAJO SOCIAL DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE, abordó la problemática de las viviendas sociales en «barrios críticos» de la Región Metropolitana y explicó por qué es necesaria una POLÍTICA INTEGRAL DE REGENERACIÓN URBANA

Alrededor de 700 mil personas en Santiago y un 15% de la población de ciudades intermedias del centro de Chile habita “barrios críticos”. Allí donde viven, hace más de 20 años sus hogares se llueven todos los inviernos y hay profundos problemas de violencia y droga. Son lugares que son foco de reportajes de televisión y ese estigma no solo afecta la identidad de sus habitantes sino cuestiones prácticas: buscar trabajo, contratar servicios. La autora analiza los orígenes de estos barrios, el fracaso de las intervenciones para mejorarlos y plantea que con la actual arquitectura institucional es difícil conseguir intervenciones exitosas.

Este artículo integra hallazgos de tres estudios: (i) FONDECYT 1171184 Segregaciones: Habitar la Periferia Popular en Santiago, Concepción y Talca; (ii) Gestión de las asimetrías de poder en la producción del espacio público en Santiago de Chile: coproducción y colaboración entre actores urbanos diversos, financiado por NUMAAP; y (iii) Regenerando Barrios. Aprendizajes de experiencias nacionales e internacionales para una política de regeneración urbana en Chile, financiado por el Concurso de Políticas Públicas UC 2020.

EL PROBLEMA DEL DETERIORO URBANO

Desde hace más de una década, diversos estudios han expuesto las condiciones de deterioro urbano que experimentan amplias zonas de la periferia de las ciudades chilenas, en donde coinciden profundas problemáticas sociales, con condiciones precarias de habitabilidad, degradación del hábitat, y situaciones de violencia y delito en los espacios públicos. A través de ellos, es posible ver cómo estos problemas persisten y se profundizan, pese a las sucesivas intervenciones urbanas que se han llevado a cabo.

Se estima que en Santiago al menos 700.000 personas residen en territorios de alto deterioro (Fuentes et al., 2021). La situación regional es similar. Un estudio en ciudades intermedias de la zona centro de Chile arroja que alrededor de 15% de su población habita “barrios críticos” (Atisba, 2018). Estas zonas son, en gran medida, fruto de la producción masiva de vivienda social en el marco de la política habitacional de subsidio a la demanda desarrollada durante los ochenta y noventa. Buscando producir vivienda económica, se construyeron grandes conjuntos habitacionales en los suelos más baratos de cada ciudad, conformando territorios socialmente homogéneos de pequeñas unidades habitacionales con importantes problemas de habitabilidad, alejados de las oportunidades de la ciudad, con conexiones viales sin terminar, muchas veces sin oferta de transporte público cercano, y desprovistos de la oferta de equipamiento y servicios públicos y privados necesarios para su integración a la ciudad.

Si bien el Estado financió estas viviendas, estuvo ausente como garante de las condiciones habitacionales y de la existencia de estándares urbanos mínimos. Todo esto contribuyó, por una parte, al rápido deterioro de las condiciones de vida de las familias, que en la práctica se empobrecieron producto de su condición urbana, y por otra, a la degradación de estos espacios.

«Si bien el Estado financió estas viviendas, estuvo ausente como garante de las condiciones habitacionales y de la existencia de estándares urbanos mínimos»

Una muestra elocuente del fracaso de esta política es el siguiente dato. Según constata el estudio de Rodríguez y Sugranyes (2005), tras algunos años de vivir en estos sectores, dos tercios de estas familias preferirían volver a vivir en campamentos. En la actualidad, quienes viven en estos sectores aún experimentan importantes problemas en su vivienda (filtraciones, plagas, hongos, etc.), mayores niveles de desempleo, una mayor percepción de inseguridad y crimen en su entorno, entre otros (Sabatini, Wormald y Rasse, 2013).

A lo anterior se suman los estigmas que pesan sobre estos sectores, producto de la exposición que sus nombres han tenido en medios de comunicación, y también al haber sido rotulados una y otra vez como “críticos”, “zonas rojas”, etc. tanto desde la investigación como desde las políticas públicas (Rasse y Lin, 2020). Esta estigmatización no sólo tiene implicancias subjetivas en la identidad de los sujetos, sino también consecuencias prácticas en términos de discriminación a la hora de buscar empleo o de contratar servicios.

¿QUÉ SE HA HECHO HASTA AHORA?

Recién a mediados de los 2000, se comenzaron a desarrollar de forma sistemática programas para el mejoramiento participativo de las viviendas y espacios públicos de estos barrios. Sin embargo, estas intervenciones puntuales no logran hacer la diferencia en territorios que ya entonces presentaban profundos problemas urbanos. Terminada la década, y en paralelo a múltiples intervenciones de mejoramiento de vivienda y espacios públicos, el programa Segunda Oportunidad comienza a demoler parcial o totalmente conjuntos habitacionales y a ofrecer a sus residentes subsidios para buscar vivienda en otro lugar. En muchos casos estas medidas han generado una profundización del deterioro, quedando barrios conformados por edificios habitados y otros a medio demoler, con todos los problemas sanitarios y delictuales que eso conlleva. Las demoliciones han sido un símbolo no solo de lo precario de las soluciones habitacionales ofrecidas por el Estado en esa década, sino de su incapacidad de generar instrumentos que permitan abordar las problemáticas de deterioro urbano.

En la última década, todos estos programas e intervenciones se han superpuesto, a lo que se han sumado nuevas intervenciones sectoriales, como los Planes Integrales para Barrios de Alta Complejidad. El programa Segunda Oportunidad se ha transformado en un Programa de Regeneración de Conjuntos Habitacionales que ya no solo demuele, sino que rediseña viviendas y espacios públicos. No obstante, todas estas formas de intervención y presencia del Estado en el territorio no han sido coordinadas, y lo más importante, no han sido capaces de revertir los procesos de deterioro urbano, ni de mejorar sustantivamente la calidad de vida en estos sectores. Si bien sus habitantes reconocen los avances, no sienten que estos hayan tenido un impacto sustantivo en su bienestar. Hay hogares que se llueven todos los inviernos desde hace más de veinte años. Hay profundas problemáticas de violencia y drogas que limitan la movilidad de los residentes y su uso de los espacios públicos, afectando fuertemente no solo su seguridad sino sus actividades cotidianas. Y la percepción de estigma y discriminación es transversal.

La vida cotidiana de estos habitantes urbanos ha quedado capturada en una constante visibilidad: todo lo que hacen es visto por quienes trabajan para el municipio u otras instituciones, y por quienes desarrollan actividades vinculadas al tráfico de drogas. Esto se ve acrecentado por las pobres condiciones de aislación sonora de las viviendas, que hace que lo que ocurre en su interior pueda ser oído desde fuera. Esta visibilidad extrema condiciona fuertemente lo que los residentes pueden (o no) hacer y decir, en tanto saben que esto podría tener fuertes consecuencias en los beneficios que reciben o en su seguridad personal. A esta visibilidad dentro del barrio se suma el saber que cada cierto tiempo el barrio completo aparece por los medios de comunicación, muchas veces contribuyendo al deterioro de su identidad territorial.

Cuando se recorren estos territorios y se conversa con sus habitantes en torno a estos temas, se levantan dos paradojas. La primera es que aunque hoy existen altos grados de intervención pública, la percepción de abandono del Estado sigue ahí. En términos materiales, al recorrer estos sectores aún se pueden apreciar los escombros reutilizados y los vacíos dejados por las demoliciones. Y en los relatos de los vecinos siempre se recuerda la llegada y lo que fueron los primeros años en esos conjuntos: la esperanza inicial y luego lo duro de la decepción. Una y otra vez, al caminar por estos barrios, se vuelve sobre las condiciones de su origen. Los problemas siguen ahí: las filtraciones, la humedad, el hacinamiento, la violencia que se tomó las calles en ausencia del Estado.

«La sobreintervención ha implicado ser una y otra vez catalogados como vulnerables o críticos, y también los ha vuelto más expuestos a los medios de comunicación»

Hay muchas intervenciones, pero son todas “islas”: al interior de la escuela, en las viviendas, en áreas verdes, pero las calles siguen estando abandonadas. La mala calidad de las primeras intervenciones, así como su desarrollo sin considerar la opinión de sus habitantes, también dejó consecuencias: el sentirse maltratados por el Estado, o ciudadanos de segunda categoría, como muestra el siguiente testimonio:

“A nosotros no nos preguntaban nada, uno llegaba allá y ellos hacían lo que querían, lo que ellos llevaban en mente, los planes que ellos llevaban, pero a nosotros no nos informaban nada, solamente nos decían tiene que salir de una nave a otra para reparar que se yo y bueno nosotros teníamos que acatar eso, porque decíamos ya ojala que esto se mejore, y por seguridad y bienestar de nosotros decidimos salir a las naves que ellos nos decían que teníamos que irnos” (vecina y dirigenta de sector de alto deterioro).

La segunda paradoja es que no solo la ausencia inicial del Estado tuvo consecuencias negativas, sino que la actual sobreintervención también. El ser una y otra vez catalogados como barrio crítico, vulnerable, zona roja (entre muchos otros calificativos que se han desplegado desde el Estado, los medios de comunicación, e incluso algunos desde la academia) ha tenido profundas consecuencias en términos de estigma y discriminación. La sobreintervención ha implicado ser una y otra vez catalogados como vulnerables o críticos, y también los ha vuelto más expuestos a los medios de comunicación.

El estigma, que podría considerarse como secundario frente a todas las problemáticas materiales de estos barrios, tiene fuertes consecuencias prácticas (al momento de buscar trabajo, en el ingreso de ciertos servicios y comercios a los barrios, entre muchas otras formas), y simbólicas, en tanto las personas sienten que su identidad social (ante sus amigos, familiares y compañeros) se ha deteriorado. Lejos de la vergüenza respecto a decir dónde se vive, que era común en las entrevistas en estos barrios hace 10 o 15 años, hoy las personas resisten el estigma: defienden lo bueno de su barrio, pero estar continuamente justificando el lugar donde viven les genera una profunda sensación de injusticia y desgaste:

“Ustedes son de (nombra su territorio)? no, no hay pega, no… no hay esto, o sea todo… todo nos negaron por mucho tiempo, entonces la televisión también “ay, el ghetto” entonces todas esas cosas a nosotros nos hicieron mucho daño” (vecina barrio alto deterioro”.

Ese desgaste se ve alimentado por décadas de participar en intervenciones que no han logrado revertir sus principales problemáticas, y que han tenido costos para ellos: tiempo, dinero (algunas exigen ahorro de los participantes; otras implicaron destruir mejoras que ellos habían realizado en sus viviendas), e incluso salir de sus viviendas por varios meses, mientras son reparadas o remodeladas. Tras todos estos años y esfuerzos, muchos de los vecinos consideran que nada de lo que se haga logrará mejorar sus barrios.

LA URGENCIA DE UNA POLÍTICA INTEGRAL DE REGENERACIÓN URBANA

Tras todos estos años, es claro que lo que se está haciendo en las zonas de alto deterioro urbano no es suficiente para revertir su situación. Las evaluaciones realizadas a los programas muestran su acotado impacto (DIPRES, 2016), y los propios ejecutores dan cuenta de lo limitado de su acción frente a la envergadura del problema. Se han desarrollado todo tipo de inversiones y programas sectoriales, sin embargo, en lugar de una mejora sustantiva en la calidad de vida, los procesos de deterioro siguen en curso. La sectorialidad y falta de coordinación de las iniciativas han llevado a la sobreintervención de estos sectores; se ha generado una inusitada presencia del Estado en la vida y biografía de los habitantes, y al mismo tiempo, una ausencia de control público sobre el territorio que les permita transitar con seguridad por las calles, o que de sustentabilidad a las obras que se realizan en sus espacios públicos.

En los últimos años, y con especial fuerza en 2020, se ha instalado en el país la discusión sobre la necesidad de contar con una política integral de regeneración urbana. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano acaba de presentar sus propuestas al respecto (CNDU, 2021), la Revista INVI ha dedicado un número especial al tema (vol.35, nº100), y se han desarrollado diversos seminarios y documentos alimentando el debate (Larenas, Flores y Orrego, 2018; Mareschal et al., 2020; Schmitt et al., 2019). Si bien existen diferencias de énfasis respecto a cómo debiera ser una política de regeneración urbana en Chile, también puede observarse consenso respecto de la importancia de al menos dos elementos. Primero, producto de la compleja interrelación entre desventajas sociales y urbanas en estos territorios, cualquier intervención que pretenda ser exitosa requiere coordinación intersectorial, para abarcar de forma simultánea y sostenida un amplio espectro de problemas que van mucho más allá de la seguridad y las obras físicas, hacia ámbitos de empleo, conectividad, diversidad de usos, salud mental, entre otros. Segundo, la regeneración urbana no puede residir en un ministerio sectorial, sino que requiere una gobernanza más compleja, que dé protagonismo a los gobiernos locales y regionales, que pueden desarrollar aproximaciones más integrales al territorio.

Lamentablemente, ambos puntos son muy complejos de conseguir con la actual normativa y arquitectura institucional. Tenemos escasos mecanismos de coordinación intersectorial, y gobiernos territoriales con pocas atribuciones. Sin embargo, no podemos seguir constatando estas dificultades, manteniéndonos dentro de lo que la actual institucionalidad permite, y desarrollando programas de regeneración que, sabemos, son incapaces de regenerar. Mientras no se desarrollen los cambios normativos necesarios para generar políticas propiamente territoriales de regeneración coordinadas intersectorialmente, seguiremos haciendo una inversión que no revierte el deterioro de los territorios, e incluso más: en algunos casos la acción pública seguirá, sin querer, reproduciendo estigmas y alimentando la sensación de los habitantes de ser ciudadanos de segunda clase:

“Entonces… ¿y los demás no tenemos derecho, no somos ciudadanos? entonces son muchas las falencias que hay, por eso yo le digo aquí quien nos tiene que reparar está herida que nosotros tenemos es el gobierno, entonces… que no se quiere hacer cargo, entonces pucha… Que hay que pelear, si hay que pelearla, pero es que… nosotros ya estamos agotados” (vecina y dirigente social, conjunto de alto deterioro).

Fuente: CIPER